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专家：地方政府债务改革要翻“六座山”

今年8月底，《预算法》（修正案）出台了，对我国地方政府债务管理提出了规范管理的制度框架，主要涉及三个方面：第一，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举债的方式筹措。第二，举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。第三，除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举债。实际上就是把债务资金的审批、使用和偿还等重新纳入财政预算的范畴，接受各级人大和财政部门的审批。

紧接着，9月21日国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，10月23日财政部出台《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对地方政府债务管理做了较为详细的规定，最主要的一条是对债务进行清理，分类管理：（1）没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。（2）有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。（3）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

其实，我们早在2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年“两会”期间财政部楼继伟部长所做的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》中就可以看到极其类似的改革方案。因此，我个人认为，中央政府对地方政府债务的改革方案应早在一年前就布置好了，只欠“东风”——《预算法》在全国人大常委会上通过。《预算法》（修正案）在今年8月底一通过，国务院和财政部的改革方案就密集出台，可见本次地方政府债务管理的改革新政是经过长时间考虑的。

作为一名从事财政学科学研究的教师，笔者认为本次地方政府债务改革是非常理想的改革方案，如果能够成功，必将造福各级政府和百姓。但这项改革要成功，还要“翻越几座大山”：

第一座大山——中央与地方财权与事权关系的重整。

众所周知，地方政府债务的主要起因是，1994年分税制导致中央拿走财政收入的大头，同时事权下移，地方政府没有稳定的财源，又面临基础设施建设的资金困难、公共服务均等化的资金压力，在“中央点菜，地方埋单”的体制下，只能违规举债。因此，要让地方政府改掉违规借债的毛病，首先要从病因上做文章，中央必须允许地方政府有较为稳定的地方税体系，较为独立的财税政策决策权。否则，等这阵“严打”过去了，地方政府本着“法不责众”的想法，又会开始举债。

此外，不少地方政府为了逃避与上级政府的财政分成或为了“装穷”，长期以来把土地出让金、国有企业变现与分红等各项财政收入或准财政收入放到财政预算之外的融资平台公司中，形成了“第二财政”。现在这些收入和资产要回到财政预算中，无疑会使一些地方政府的财力在上级政府面前暴露无遗。因此，地方政府有动机竭力阻碍债务改革新政。

第二座大山——财政部门与融资平台公司的关系重塑。

长期以来，融资平台是地方政府的“钱袋”，这些资产没有被纳入预算，而由地方政府领导直接支配。融资平台与财政部门可以说是“兄弟俩”，相安无事。

然而，在本轮债务管理新政中，融资平台将面临重新分类，从事公益性业务的融资平台将被财政部门纳入管理，从事营利性业务的融资平台则会被推向市场。主导这场改革的财政部门“开刀”的对象是与自己平级的融资平台。这就面临一个大难题：融资平台在行政级别上，与财政部门同级；在股权隶属上，属于国资委或其他政府委办；在人事任免上，属于地方党委组织部直管。财政部门要在当前的行政管理体制上有效整合融资平台，恐怕是件非常困难的事情。

从管理能力而言，财政部门也面临较大的挑战。融资平台的财务管理偏金融，偏投融资实务，传统财政干部较为欠缺这方面的业务知识。当融资平台回归财政系统后，财政部门的领导有没有相应的金融知识，来优化债务结构和化解债务危机呢？

第三座大山——地方政府与地方人大的关系重塑。

首先的问题在于：地方人大能否彻底将公益性融资平台纳入财政笼子里，并进行审议和表决？地方政府债务从诞生起就是一个违规的产物，从来没有被纳入财政预算管理。而这在许多地方政府领导眼里，反而成了优点：债务资金的筹集、使用和偿还都不需报人大常委会批准。现在所有债务资金重新纳入财政预算，地方政府领导的自由权将被剥夺。

其次，地方人大的审查能力有待提高。新《预算法》规定，地方政府是不是应该举债，举债多少以及债务资金投向，都应由本级人大常委会审议表决，这就给各级人大常委的专业能力提出了较高要求。此外，今后随着融资平台的整合，财政预算将日趋复杂，不仅是财政预算报表，还是一整套政府综合财务报告，这对人大代表的参政议政能力形成新的考验。

第四座大山——金融市场的融资软约束。

地方政府要彻底改掉乱借债、偷借债的毛病，形成合理有序的债务融资体制，还有待于金融市场的完善与成熟。当前，我国金融市场还存在不少缺陷。

首先，地方政府直接管理大量的城商行、农商行。这些小银行大都未改制上市，其最大的股东便是当地政府或财政部门。面对其股东和政府领导，银行行长很难抵挡其贷款需求。长期以来，地方政府与其下属的国企和国有银行，形成了“铁三角”：政府发指令，国企出面融资和投资，国有银行负责贷款。实际上，地方政府债务新政没能有效破坏这一“铁三角”。

其次，地方政府尚未建立真正的财务报告体系，金融市场无法对地方政府债券进行有效定价。本轮改革中，地方政府将只有一种合法的融资渠道——地方政府债券。但地方政府债券要发行成功，需要准确披露发行人的财务信息。我国各级财政部门没有编制规范化的资产负债表，投资者无法了解各地政府的“家底”，信用评级公司也无法对各地政府进行有效评级，因此，地方政府债务的利率招投标及二级市场交易根本无从谈起。

第三，投资者尚未建立真正的风险意识。我国尚未有过一只融资平台的债券出现真正的违约，企业债券的违约次数也寥寥无几。最为荒谬的是，各级政府面对债券或银行贷款违约时，不是按照市场规则行事，而是本着社会稳定的想法，尽量补偿投资者。这样，投资者似乎永远不吃亏，而无法建立起真正的风险意识。

第五座大山——债权债务关系的主体变更。

当前地方融资平台的运作大都是由地方政府注入资产而形成的，同时兼有营利性业务和公益性业务，以丰补歉。现在的改革方案提出要分类管理，显然这些融资平台的营利性业务和公益性业务将面临拆分，营利性业务推向市场，吸引民间投资；公益性业务回到政府。这就带来新的问题：

（1）有的项目仍在建设期内，以往融资平台以营利性业务来贴补这些公益性项目，尚能操作，而如果将营利性业务与公益性业务分离，这些公益性业务的融资将面临极大困难。

（2）营利性业务与公益性业务的分离导致融资平台公司的资产转移，可能引起债权人的法律诉讼，认为其腾挪资产、有逃避债务的嫌疑。

（3）一些融资平台公司并非政府独资，而是各级政府之间、各地政府之间以及多家国企之间共同出资形成的，例如一些铁路公司、轨道交通公司等。从公司法的角度看，这些公司的存续以及债权债务关系的变更必须得到大多数股东的赞成，而不能通过行政权力干涉。

第六座大山——改革后形成的真空。

地方政府债务改革的方向是完全正确的，但在目前的制度环境下，地方政府用PPP机制（指政府与私人组织之间，为了合作建设基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系）将基础设施等项目推向市场，有一定超前性。一方面，我国各地探索PPP机制的时间不长，制度环境不够成熟，政府部门作为业主，在设计机制方面也没有经验，在短时间内，由于化解债务的压力，向市场推出大量的市政项目，存在较大风险；另一方面，是不是所有能推向市场的业务都必须彻底推向市场？在理论上也存在一些争议。

总之，地方政府债务改革是一盘大棋。地方政府业已形成的庞大债务规模是建立在过去20多年的沉疴之上，且具有一定的合理性。在如此短的时间里要完成改革目标，要想毕其功于一役，挑战巨大。笔者认为，既然我们已经一致认为地方政府债务改革方向明确，思路清晰，那么只剩下两件事需要注意：一是改革不能操之过急，要适当留有过渡期；二是要有强有力的行政领导以及多部门联合介入。恐怕光靠财政部门是难以完成这项改革的。

如果我们把上世纪90年代的财税改革定义为财政收入的革命（新税制的建立），新世纪的财税改革定义为财政支出的革命（绩效评价、预算收支科目改革、国库单一支付、政府采购），那么2014年的这场改革就可以定义为债务管理的革命。其必将影响今后数十年的中国财政。

（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院副院长）

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